Défenseur des droits, Légion d’honneur : l’État distribue avant 2027

PARIS — Le 7 juillet 2026, l’Élysée annonce qu’il « envisage, sur proposition du Premier ministre, de nommer M. François-Noël Buffet en qualité de Défenseur des droits ». Le lendemain, la Défenseure sortante Claire Hédon publie son rapport sur Sainte-Soline : « manquements déontologiques graves », tirs tendus pourtant interdits, matricules RIO dissimulés, et une demande de poursuites disciplinaires contre une vingtaine de gendarmes. Vingt-quatre heures séparent les deux actes. Elles ne prouvent aucune intention — mais elles situent l’enjeu.

Car la déontologie de la sécurité, c’est-à-dire le contrôle des policiers et des gendarmes, est l’une des cinq missions que la Constitution confie à cette autorité. Et le candidat pressenti pour l’exercer six ans durant était encore, il y a huit mois, ministre auprès du ministre de l’Intérieur.

C’est le fait que le récit courant range dans une case discrète. On présente volontiers François-Noël Buffet comme un sénateur du Rhône, ancien président de la commission des lois. C’est vrai, et incomplet. Sa fiche au Sénat porte la mention exacte : mandat interrompu le 21 octobre 2024 « (membre du Gouvernement) », puis « Redevenu Sénateur le 6 novembre 2025 ». Entre les deux, treize mois au gouvernement — ministre chargé des Outre-mer sous Barnier (décret du 21 septembre 2024), puis ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’Intérieur, sous Bayrou (décret du 23 décembre 2024), jusqu’en octobre 2025. Sa propre déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique le confirme.

La contrainte qui n’existe pas

Reste l’explication commode, celle qui disculpe tout le monde : l’exécutif, privé de majorité depuis 2024, serait contraint de concéder un profil de droite pour éviter un veto parlementaire. La nomination ne serait pas un choix, mais une reddition.

Il suffit de lire le texte. L’article 13, alinéa 5 de la Constitution dispose que « le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ». Le mot qui compte est « négatifs » : il ne s’agit pas de réunir une majorité d’approbation, mais, pour les opposants, de rassembler une super-majorité de refus additionnée sur les deux chambres. La confirmation est le régime par défaut. Le blocage est l’exception.

Une exception d’une rareté que les chiffres disent seuls. Depuis l’introduction de la procédure en 2008, une seule nomination a été bloquée : celle de Boris Ravignon à l’Ademe, le 12 avril 2023, par 57 voix contre 32 — « la première fois qu’un candidat proposé par l’Élysée, à l’Ademe ou ailleurs, est retoqué depuis cette procédure introduite en 2008 » (Public Sénat). Le motif n’était pas idéologique : on lui reprochait de refuser d’abandonner sa mairie. Plus éclairant encore, le même Ravignon avait été validé quatre mois plus tôt alors qu’une majorité de votes s’était exprimée contre lui — les trois cinquièmes n’étant pas atteints.

Le précédent le plus proche achève la démonstration. En 2014, la nomination de Jacques Toubon au même poste souleva une opposition d’une virulence comparable : une pétition d’environ cent mille signatures, et un dossier de votes qu’on lui opposait — contre l’abolition de la peine de mort en 1981, contre la dépénalisation de l’homosexualité en 1982, contre le PACS en 1996. Il passa par 48 voix contre 33 (franceinfo, 9 juillet 2014). La contestation, si massive soit-elle, ne bloque pas.

Le veto est-il pour autant une fiction ? Non, et la nuance est décisive. Le 19 février 2025, la nomination de Richard Ferrand à la présidence du Conseil constitutionnel y a échappé à une voix : 58 votes négatifs, quand il en fallait 59 sur 97 suffrages exprimés. Mais regardons qui l’a presque atteint : la droite et le Rassemblement national, contre un candidat du camp présidentiel.

Voilà le mécanisme réel, et il n’est pas celui qu’on raconte. Le seuil ne pèse pas également sur tous les profils. Contre un sénateur Les Républicains, il faudrait que la gauche réunisse les trois cinquièmes dans un Sénat dominé par la droite : configuration hors d’atteinte. Contre un profil issu de la société civile ou de la gauche, en revanche, la coalition qui a failli faire tomber Richard Ferrand existe et a démontré sa capacité de nuisance. L’article 13 fonctionne comme un cliquet à sens unique : il rend blocables certains profils et quasiment invulnérables les autres. Le choix présidentiel n’est pas contraint par cette arithmétique. Il en est protégé.

Un mandat qui court jusqu’en 2032

Ce que la procédure ne contraint pas, elle l’installe pour longtemps. Le mandat est de six ans, non renouvelable — la Constitution le dit à l’article 71-1 — et il est irrévocable. La loi organique du 29 mars 2011 est sans ambiguïté : « Il ne peut être mis fin à ses fonctions que sur sa demande ou en cas d’empêchement dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. » Ni le président qui nomme, ni son successeur, ni le Parlement ne pourront défaire ce qui aura été fait en juillet 2026.

L’arithmétique est simple et personne ne la discute : un mandat ouvert en juillet 2026 s’achève vers juillet 2032. Il couvre l’intégralité du quinquennat 2027-2032, quel que soit le vainqueur de l’élection, et déborde de cinq ans le mandat de celui qui l’attribue. À quatre mois de la fin d’un cycle, un président sans lendemain électoral désigne le titulaire d’une autorité qui contrôlera son successeur.

Le rapporteur Hervé Saulignac (PS) l’a formulé à l’audition du 15 juillet sans forcer le trait : « Depuis plusieurs mois, les plus hautes autorités indépendantes et autres juridictions de notre République voient leurs dirigeants choisis parmi de proches responsables de l’exécutif ou de sa majorité. » Le constat rejoint celui des juristes. Lucie Sponchiado, dont la thèse sur la compétence de nomination du président est préfacée par Gérard Larcher, résume : « Sous la Ve République, le pouvoir de désignation est capté par la présidence, exercé discrétionnairement, au profit de la fidélité plutôt que de la compétence. » Sur les fins de mandat, elle ajoute ce qui tranche : ces nominations « sont scrutées et souvent plus critiquées », mais « juridiquement, il reste pleinement compétent » (France Info, 10 mai 2026).

Pleinement compétent ne signifie pas obligé. En janvier 2012, Nicolas Sarkozy annonçait un moratoire sur les nominations importantes jusqu’à la présidentielle, après la controverse née du projet de nommer son secrétaire général à la Caisse des dépôts — on parlait alors d’un « pouvoir aux abois en train d’essayer de verrouiller l’appareil d’État ». Le précédent établit qu’un président peut s’abstenir. Il n’a pas été suivi.

Il faut ici rendre au candidat ce qui lui revient, car une enquête ne vaut que si elle résiste à sa propre pente. Devant les députés, François-Noël Buffet a promis une « indépendance totale », ajoutant que « la défense, c’est la résistance à l’arbitraire ». Sur le mariage pour tous — il a bien voté contre l’article 1er en 2013, les scrutins nominaux du Sénat en font foi — il a déclaré : « j’admets que les choses ont évolué. C’était une conviction, un doute que j’avais à cette époque-là, sur les conséquences et pas sur le principe », se disant prêt à être « probablement le premier à défendre » ce droit. Il a rappelé, et c’est exact, que « le texte pour la dignité en prison, c’est moi qui l’ai porté ».

Et puisqu’il faut être exact contre tout le monde : le communiqué des quelque cinquante-neuf organisations qui s’opposent à sa nomination — Sherpa, l’ACAT, Attac, Greenpeace, Médecins du Monde, le Planning familial, le Syndicat de la magistrature — affirme qu’il s’est « opposé […] à la constitutionnalisation de l’interruption volontaire de grossesse ». Les scrutins disent autre chose : il s’est abstenu au Sénat le 28 février 2024, puis a voté pour au Congrès le 4 mars. Un communiqué syndical affirmant qu’il aurait « voté contre » est, lui, simplement faux. Ce qu’il a maintenu devant les députés est plus intéressant que l’accusation : « J’avais un questionnement juridique sur la portée réelle de la protection apportée dans la Constitution, ce doute existe toujours pour moi. » Un dossier de votes n’est pas un destin — Toubon, nommé contre l’avis de la gauche, a exercé la fonction autrement que ses opposants ne le prédisaient. C’est l’argument le plus solide en faveur du candidat, et il mérite d’être entendu.

Ce que la République distingue

Les postes ne sont pas la seule ressource rare que l’État distribue avant de partir. Le 14 juillet 2026, six décrets publiés au Journal officiel ont fait 619 décorés de la Légion d’honneur : 518 chevaliers, 79 officiers, 16 commandeurs, 4 grands officiers, 2 grand-croix. Christine Lagarde y est élevée grand officier, Natalie Portman faite chevalier. Le même jour, la comédienne Rachida Brakni refusait la sienne : une distinction « attribuée à tour de bras pour le meilleur et souvent pour le pire ». Et cette phrase, qui est une définition : « La question de l’honneur se pose… Le mien se situe ailleurs. »

On croit souvent reconnaître un milieu dans deux ou trois noms célèbres. L’exercice est tentant et il ne prouve rien. Arthur — Jacques Essebag — est chevalier depuis un décret du 29 décembre 2022 ; Sophia Aram l’est depuis le 11 juillet 2025. Ni l’un ni l’autre n’appartient à la promotion de cette année. Et ces deux-là sont des opposés sociologiques presque parfaits : né à Casablanca dans une famille bourgeoise, producteur, fortune estimée à 600 millions d’euros par la presse économique, résident fiscal en Belgique d’un côté ; née à Ris-Orangis, grandie à Trappes dans une famille ouvrière immigrée, chroniqueuse salariée sans patrimoine documenté de l’autre. Ce qu’ils partagent n’est pas une origine : c’est un calendrier. Le 2 avril 2025, Emmanuel Macron leur remettait à tous deux, à l’Élysée, le prix Jean Pierre-Bloch de la LICRA — première année à deux lauréats. Deux trajectoires inverses qui se croisent un jour. C’est un fait ; ce n’est pas une statistique.

La statistique, elle, existe. En dépouillant les décrets publiés au Journal officiel — plus de vingt-deux mille nominations civiles entre 2007 et 2021 — une enquête de données du Centre de Formation des Journalistes établit ceci : au grade de commandeur, les femmes représentent 24,6 % des décorés, quand elles sont 51,4 % de la population (INSEE, janvier 2026). Les maires concentrent 3,2 % des décorations pour 0,1 % de la population active : une sur-représentation d’un facteur trente-deux. Les ouvriers, 18 % de la population active, comptent 349 décorés en quinze ans — et pour l’essentiel des « Meilleur Ouvrier de France » ou des « Maître d’art », c’est-à-dire des titres d’excellence, non des ouvriers de rang. Quant aux cadres du privé, 95 % des décorés sont présidents de société ou directeurs.

La réponse est donc nette : les décorés ne ressemblent pas à la population. Ils ressemblent à sa hiérarchie. La croix ne récompense pas un mérite indépendant de la position occupée : elle ratifie une position. Depuis 1802, la Grande chancellerie l’admet dans ses propres chiffres — 900 000 décorations attribuées, dont 26 000 à des femmes, soit 2,9 %. Les communiqués officiels parlent volontiers de « parité » ; ils ne publient jamais de pourcentage, et aucune obligation légale de parité n’existe : c’est un usage administratif, pas une règle de droit.

La Bourse sait lire

Il manquait à cette démonstration une mesure extérieure, insoupçonnable de préjugé. Elle est arrivée le 12 juillet, trois jours avant l’audition. Dans une étude portant sur 1 240 décorations attribuées à des administrateurs de sociétés cotées entre 1995 et 2019, Stéphane Benveniste (Paris 1 Panthéon-Sorbonne), Marc Sangnier (Aix-Marseille Université) et Renaud Coulomb (Mines Paris-PSL) mesurent, après l’annonce d’une décoration, un rendement boursier anormal de +0,21 % à deux jours et +0,43 % à cinq jours.

Le détail est plus éloquent que le chiffre. L’effet est nul lorsque les liens politiques du dirigeant étaient déjà connus. Il est fort lorsqu’ils sont révélés pour la première fois. Il est renforcé pour les entreprises dépendantes de la commande publique ou de la régulation. Autrement dit : le marché ne lit pas la Légion d’honneur comme une information sur le mérite d’un homme. Il la lit comme une information sur son lien au pouvoir — et il la paie. Ce que la sociologie soutenait, la Bourse le cote.

Le reste est cohérent. Mediacités établissait, le 15 juillet 2025, que 85 % des élus décorés via les contingents ministériels de Gérald Darmanin appartenaient à son camp politique — 2 487 décorations depuis 2017. La même enquête rapporte Emmanuel Macron s’inquiétant que les décorations « soient perçues comme le signe d’un entre-soi de personnes riches, puissantes ». Le diagnostic présidentiel est juste ; il décrit une machine dont il tient la clé.

Et puis il y a les cas où la mécanique se voit à l’œil nu. Olivier Dussopt a été fait chevalier par décret du 15 janvier 2025. À cette date, il était relaxé en première instance dans une affaire de favoritisme, l’appel du parquet national financier étant pendant. Trois semaines plus tard, le 7 février 2025, la cour d’appel de Paris le condamnait. Il faut aussitôt ajouter ce que l’honnêteté commande : la Cour de cassation a cassé cet arrêt le 3 juin 2026 et renvoyé l’affaire devant une autre cour d’appel. Rien n’est jugé définitivement, et la présomption d’innocence s’applique pleinement. Ce qui est établi n’est pas une culpabilité : c’est un calendrier. La République a décoré un homme trois semaines avant que la justice ne le condamne — et le même jour, par un décret voisin, « à titre exceptionnel », Marlène Schiappa, deux ans après l’ouverture d’une information judiciaire sur le fonds qu’elle avait piloté.

Rien de tout cela n’est neuf, et c’est peut-être le plus troublant. Sous la IIIe République, le député Léon Mirman le disait déjà : « On sait qu’un peuple de décorés n’est pas à craindre : le jour où il fera mine de s’impatienter, on le calmera en donnant à quelques-uns de ses chefs un peu plus de galon, en transformant les rubans en boutons, les boutons en cravates et les cravates en écharpes. On appelle cela gouverner. » Pierre Bourdieu en a donné le concept : le capital symbolique, « la forme perçue et reconnue comme légitime » des autres espèces de capital. Olivier Ihl en a décrit l’appareil — une « bureaucratie des honneurs ».

Deux ressources, donc, distribuées dans les mêmes semaines par le même pouvoir. D’un côté des postes, soumis à un contrôle parlementaire qui a mordu une fois en dix-sept ans — celui-là même qui, l’an dernier, examinait la présomption de légitime défense pour les forces de l’ordre. De l’autre des honneurs, soumis à aucun contrôle. Dans les deux cas, on invoque une nécessité : l’arithmétique ici, le mérite là. Dans les deux cas, les pièces disent la même chose — c’est de la discrétion.

Le vote des députés a eu lieu le 15 juillet. Les bulletins ne seront dépouillés qu’après celui du Sénat, le 21. Nul ne connaît donc encore le sort de cette nomination, et cette enquête se garde de l’anticiper. Une seule chose est acquise, et elle ne dépend d’aucun scrutin : celui qui prendra ces fonctions les exercera jusqu’en 2032. Cinq ans après le départ de celui qui l’aura choisi. C’est peut-être cela, gouverner.

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